税总发布公文处理新规 种类含义全梳理

    企业财会人员经常看到国家税务总局发的政策、文件，可能有不少人不明白这些冠以“公告”、“通告”、“函”等字样的含义与法律效力。近日，《全国税务机关公文处理办法》(下称《办法》)发布，这意味着从2013年1月1日起，税总公文的字号都有了详细的规定。那么上述字号都有什么含义和法律效力呢?本报记者与业内专家对此进行了梳理。

“税总”代替“国税”成发文字号
　  据国家税务总局介绍，《办法》的适用范围扩展到了全国税务系统各级党的组织和行政机关制发的公文之中，将更加符合税务系统党的组织和行政机关公文处理工作实际。
　  《办法》是在国务院办公厅颁布的《党政机关公文处理工作条例》(下称《条例》)的基础上修订形成的，与以往相比，最突出的变化是统一了发文字号和公文式样，将国家税务总局党的组织和行政公文发文字号中的机关代字“国税”二字统一修改为“税总”二字。这意味着，从2013年起，以“国税”字样的公文将成为历史。
　  对于这项变化，济南地税稽查局的潘洪新告诉本报记者：“在目前国地税分设的情况下，‘国税’二字可能在某些情况下容易引起岐义，相比较而言，‘税总’二字更为明确，可以直接说明公文的出处，表明其权威性。如果将来没有国、地税务局，而只有一个税务局了，那么这个表述就更贴切了。”
　  《条例》规定，“发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成”，相比之下，《办法》则对发文字号做出了更为细致的规定。办法规定，年份用六角号“〔〕”标注全称，例如〔2012〕;发文顺序号不编虚位、不加“第”字，但在阿拉伯数字后加“号”字，例如，“7号”正确，“第007号”错误。
　  从组织来看，发文字号分为“国税总局党的组织发文字号”和“国税总局行政公文发文字号”，税总党组发的文件为税总党字〔年份〕×号，而行政公文发文字号中最为常见的是税总发〔年份〕×号和税总函〔年份〕×号。
　  税总发〔年份〕×号适用于以下几种情况，包括向上级机关请示、报告和提出意见;向下级机关部署全局性税收工作，制定工作制度，提出指导性意见;下达年度税收计划和税务经费安排;对税收收入、重要工作、重大事件的情况通报;对下级机关或个人给予重大奖励、表彰或批评、惩处;机构的设置、变动;转发上级机关的重要文件;与平级机关或有关团体单位的联合发文等。例如“国税发〔2012〕39号———关于印发《注册税务师行业“十二五”时期发展指导意见》。
　  税总函〔年份〕×号则适用于向下级机关部署局部的、阶段性的或临时性的工作;对年度税收计划作局部调整;对税务经费作局部和临时性的安排;对税务日常工作有关情况的通报;一般性的表扬或批评;与平级机关商洽事宜、答复问题或报送需要平级机关核批的事项;转发上级机关的一般性文件、平级机关与税收工作有关的文件;对下级机关的请示事项予以批复;对人大议案、建议和政协提案的答复等。例如“国税函〔2012〕432号———关于贯彻落实《国务院办公厅关于促进外贸稳定增长的若干意见》的通知”。
　  为了保证公文的准确规范和精简高效，对于如何使用简称，《办法》也做了说明。例如，在主送和抄送中，《办法》要求税务机关的名称应当使用“×××国家税务局、×××地方税务局”，不得使用简称。而在公文的正文中，税务机关的名称可以使用规范化简称。规范化简称为“××国税局、××地税局”，但不得使用“国税、地税，国、地税局，国地税”等。
　  错用公文文种、行政机关混淆使用党务公文、公文处理中的行政越权问题成为党政机关或职能部门公文使用不规范的主要原因。对此，《办法》明确区分了全国税务机关不同公文的种类。包括命令(令)、决议、决定等十一大类。其中常见的包括命令、决议、决定、公告、函等几大类。
　  命令、决议和决定。命令(令)适用于依照有关法律、行政法规颁布的税务规章。决议适用于会议讨论通过的重大决策事项;决定是适用于对重要事项作出决策和部署，属下行文。#p#分页标题#e#
　  公告、通告和通知。公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项，例如“国家税务总局公告2012年第15号———关于企业所得税应纳税所得额若干税务处理问题的公告”;通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事务性事项，可采用张贴或媒体刊播的形式公布;通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项等。
　  请示和批复。请示适用于向上级机关请求指示，批复用于答复下级机关请示事项，二者一般均分为政策性的、问题性的、事务性的三种形式。
　  函。函属平行文，适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

细化“会签”规定 强化约束协调机制
　  单独设置“公文拟制”章节是《办法》的又一亮点，这一规定细化了公文办理的内容和程序，也有助于增强各级税务机关对政策的执行力。
　  公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。一位不愿透露姓名的税务工作者告诉记者，省级税务机关在拟定政策时，各个部门倾向于站在自己的角度上起草文件，例如在同一个文件的拟定过程中，管理出口退税、所得税或国际税收的部门的出发点各不相同。
　  对此，潘洪新也补充道“自说自话”的负面影响非常之大。“很多公文涉及到多个部门，如果机关内部没有一种约束和协调机制，那么制发的公文可能更多的会从本部门利益出发———这样的结果就是权威部门会发出两个以上的声音，这会对公文施行的效果产生很大的负面影响，特别是如果有些公文与纳税人、扣缴义务人利益直接相关时。”
　  《办法》第六十八条规定“本机关主办部门起草的公文，涉及其他内设机构职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关职能部门协商、会签”。第六十九条明确表示：“凡需会签的公文，主办部门应当与会办部门取得一致意见后行文。”
　  在“会签”过程中，遇到意见分歧，《办法》要求主办部门与会办部门主动协商。经协商不能取得一致意见的，主办部门应当列明各方意见及理由和依据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请机关负责人协调或裁定。同时，《办法》还提示“会办部门一般应当在3个工作日内提出会签意见。加急件应当在1个工作日内会签，特急件应当随到随签。”这些规定对于保证“会签”制度的效果，明确主办部门以及会办部门的责权提供了清晰细致的指导。
　  “机关公文须保持高度的权威、高度的协调统一，公文会签是必要的保证措施之一”潘洪新说。
　  《办法》还对“便函”的使用做了进一步规定。“便函”是指各级税务机关的内设机构根据工作需要，在规定的职权范围内，向上、下级税务机关的内设机构和其他机关的有关内设机构行非正式公文时使用便函，便函不得以“×××国家税务局”“×××地方税务局”为行文对象。同时，《办法》明令禁止税务系统内部管理审批、税收政策解释、税收征管问题解释、具体税收征管工作、会议培训和书刊征订等事宜通过便函沟通。

公文处理应以讲求实效为原则
　  2012 年4 月6 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《条例》。《条例》颁发的同时废止了1996 年中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000 年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》，第一次统一了党政机关公文处理的规范标准，精简了公文处理程。
　  《条例》删去主题词检索这一要求，代之以关键词的检索方式，在这不影响公文的质量和执行力的基础上大大的减轻了办文者的负担和查阅大量的主题词所费的时间。而《办法》在《条例》的基础上进一步了推进全国税务机关公文处理工作科学化、制度化、规范化。“实事求是、准确规范、精简高效、安全保密”是税务机关公文处理工作的总原则。
　  《办法》对税务机关公文的法律效力范围做了相关规定：行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性以及可操作性。文件规定，法律、法规中已有明确规定的，不再制发文件;现行文件规定仍然适用的，不再重复发文;已标注公开发布的文件，不再翻印;机关负责人的讲话，不能以正式公文形式下发;对使用电话、内部网站等途径可以办理的事项，不发正式公文。#p#分页标题#e#

评论
　  政府及职能部门的公文被喻为“经国之枢机”。《全国税务机关公文处理办法》的出台既是税务机关对于公文管理的阶段性总结，也是在加强税务机关作风建设和制度建设方面的一次创新。笔者希望在2013年，政策的制定既要坚持把握降低征纳成本、优化征税资源配置、提高征管的服务管理水平的方向，也要以讲求实效为原则，从公文使用者的角度出发，优化行政程序，提高行政效率。

来源：中华财会网