事业单位财务制度修订 公益属性被突出

    近日，财政部会同文化部、广电总局、体育总局、文物局和人口计生委等五部门修订印发了《文化事业单位财务制度》、《广播电视事业单位财务制度》、《体育事业单位财务制度》、《文物事业单位财务制度》和《人口和计划生育事业单位财务制度》(以下简称五行业财务制度)，自2013年1月1日起全面施行。
    据了解，根据《事业单位财务规则》(发布于2012年2月7日，以下简称《财务规则》)和文化、广电、体育、文物、计划生育等五个行业事业单位的实际情况，本次修订工作按照“保持原制度框架、与《财务规则》保持一致、体现行业特点、突出公益属性”的原则进行。
    与原制度相比，此次主要针对五行业财务制度的适用范围、财务管理体制、资产管理、投资管理方面的内容进行了修订，规范了五行业事业单位的财务管理活动，进一步突出它们的“公益属性”。
    适用范围
    适应了“政事”分开的变化
    近年来，我国事业单位财务制度改革的一大重点是解决目前事业单位所存在的功能定位不清，政事不分、事企不分的局面，提升事业单位的独立性和公益性。
    2012年4月16日，国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称《分类意见》)明确，将于2015年完成事业单位分类改革，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业;对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。
    按照上述文件，文化、广播电视、体育、文物、人口和计划生育等五大行业的事业单位正好属于从事公益服务的事业单位，提升它们的公益性，成为改革的重点。
    五行业财务制度修订的亮点之一便是调整了制度的使用范围。五个行业财务制度修订稿均将财务制度的适用范围由“本制度适用于各级政府****行政主管部门所属的各级各类****事业单位的财务活动”，修改为“本制度适用于各级各类****事业单位的财务活动。”如《文化事业单位财务制度》第二条由原“本制度适用于各级政府文化行政主管部门所属的各级各类文化事业单位的财务活动”修改为“本制度适用于各级各类文化事业单位的财务活动”;《广播电视事业单位财务制度》第二条由原“本制度适用于各级政府广播电视行政主管部门所属的各级各类广播电视事业单位的财务活动。”修改为“本制度适用于各级各类广播电视事业单位的财务活动”。
    浙江省会计学会副会长薛文耀在接受本报记者采访时表示，随着事业单位改革以及文化体制改革的不断深入，一些事业单位已经与行业行政主管部门分开，实行管办分离，事业单位的独立性和自主性更强了，此次五项制度的修改正体现并适应了这种变化。
    一直关注五行业财务制度修订的广州大学珠三角公共事务研究中心研究员杨孟著接受本报记者采访时指出，目前事业单位分类改革已取得初步成果，“政事”基本实现脱钩后对各类事业单位财务制度的适用范围提出的新要求。这也标志着以前政事不分，事业单位演变成为政府行政主管部门的“小金库”、安排子女就业的场所以及报销和转移费用的安全通道的历史一去不复返了。
    1989年以前，我国事业单位实际执行的所谓财务制度或标准制度，要么是融合在行政单位财务制度之中，要么是依照或参照行政单位相关制度执行的状况，也可以从另一个侧面说明‘政事’之间关系之密切。切断这一关系，并在财务上作出相应的制度安排，实属不易。”杨孟著说。
    管理体制
    财务部门的职能和作用得到强化
    此次下发的五行业财务制度中都强调了财务部门设置、财务人员任职要求，如五个制度都在“总则”中增加了“****事业单位应当按照国家有关规定设置财务会计机构，配备具备从业资格的财务会计人员。”《广播影视事业单位财务制度》还增加了“省级以上(含副省级)广播电视事业单位应当设置总会计师;规模较大的广播电视事业单位根据需要可以设置总会计师。总会计师按照《总会计师条例》规定的任职资格设置并履行职责。”#p#分页标题#e#
    业界专家表示，就目前看来，事业单位财务人员的整体素质不容乐观，低学历层次多，高学历层次少;非经济类的会计多，财会专业的会计少;半路出家的多，专业培训的少;会计业务水平一般的少，高端会计人员较少;财务人员只会记账、结账，而懂经营管理的复合型人才很少。
    “与企业单位相比，事业单位财务部门的作用发挥得还不够充分，也难以得到高度的重视。这与事业单位长期以来的经营体制和思维习惯有着重大的关系。”薛文耀说。
    薛文耀表示，事业单位财务部门的作用之所以得不到充分重视，一方面的原因在于事业单位原来的经营体制多为财政拨款，自身营利很少，财务的职能更多地体现在要钱和用钱。另一方面，原来的事业单位大多是依附于行政单位的，事业单位的职责主要是协助政府完成一些辅助性的工作，因而其对领导的考核更多得体现在工作业绩方面，而非财务管理和经营，这就造成部分事业单位的领导从思想上就不重视财务。另外，财务人员业务素质也不够。部分事业单位是从行政单位转变来的，原来的财务核算大都是由原行政单位的主管部门负责的，改革后有的事业单位缺少人手，财务往往是由本单位非会计专业人员兼职的，业务水平有限，财务部门的职能难以有效发挥。”
    杨孟著外部环境的约束也是事业单位财务部门难以受到重视的重要原因之一。
    “外部环境虽然不对事业单位的财务活动起主导作用，但可以扭曲财务活动的行为，特别是在当前市场发育尚不充分的情况下尤其如此。如通过‘绑架’政府垄断部分公共资源、扩大收费权、模糊公益性、规避税收，等等。这种状况的存在，大大地冲谈了财务管理的意识和行为，弱化了财务管理的动力和作用。”杨孟著说。
    在薛文耀和杨孟著看来，新修订的五个行业事业单位财务制度均强化了对财务机构及人员配备的要求，这意味着事业单位财务部门的职能和作用得到进一步强化。
    北京工业大学经管学院副教授、工商管理学科部副主任王宛秋在接受本报记者采访时也认为，虽然事业单位作为公益性组织没有盈利的问题，但都有各自的“目标”或“使命”，所以必然有资源使用效率的问题，很简单的道理，同样多的钱不同的用法能做的事儿就不一样多。一个公益性组织能够有效率地运作，需要项目管理、资源管理(比如财务)、人力资源、支持部门以及行政管理几个部门的有效合作。也就是说，财务是公益性组织提高资源运用效率非常重要的环节。五个行业事业单位财务制度中所强调的财务部门设置和财务人员任职要求正是适应这一规律和要求的体现。从长期看，这种安排将带来公益性组织运行效率的提升。
    杨孟著指出，事业单位财务部门的职能和作用未来将会愈来愈得到强化，其动力主要来自六方面：一是来自作为社会公共(公益)服务委托者和社会公共资源(财政补贴、税收优惠政策等)提供者的各级政府;二是来自事业单位的举办者和资本提供者股东(目前事业单位的主要资本提供者仍然是各级政府);三是来自政府行业监管部门和自律组织;四是来自提供社会公益服务的事业单位的参与者(社会捐赠者、志愿服务者等);五是来自社会公益服务的受众，也即广大社会公众;六是来自事业单位自身的改革和非营利组织(NPO)的国际化趋势。
    来源：财会信报