预算法修订瞄准地方＂钱袋子＂

    预算法大修面临最后冲刺。在本周十二届全国人大常委会进行分组审议时，与会委员强调，预算法关系管好“钱袋子”的问题。
    这一问题直接通过地方发债自主权体现，《每日经济新闻》记者在阅读完预算法四审稿后发现，如果四审稿最终通过，地方对“钱袋子”的支配自由度将大大受限；相比现行法律，四审稿中对地方违规执行预算的做法界定十分清晰和细化，处罚较现行法律更严，且还要严于三审稿。
    财政部财科所所长贾康曾向记者表示，财政在具体管理表现形式上的预算收支，必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济    社会关系，要使政府既不越位又不缺位。
地方财政自由度严格受限
    四审稿中将“强化预算约束”补充入立法宗旨，对全口径预算的界定和管理更严谨。对“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”以及“社会保险基金预算”四本账，四审稿明确规定编制原则，要求后三者与一般公共预算互相衔接。
    这和以往有何区别？社科院财经战略研究院院长高培勇曾向《每日经济新闻》记者详细剖析过这一问题：公共财政预算这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。故而属于规范程度最高的政府预算。
    “基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的‘私房钱’。其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。”高培勇说，充其量只能算作“备案”性的审议。
    社会保险基金预算也类似，他说，至于国有资本经营预算，一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平。另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行。
    按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，仅为65%左右。其余的三类预算收支所占比重数字加总，有35%左右。这意味着，当前我国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重不足七成。
    预算法四审稿显然已经厘清了这一问题，其中明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并且要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。
    地方调整预算审批更严
    除明确要打造“全口径预算体制”外，《每日经济新闻》记者还发现，在预算执行中，往往会发生很大变数，需要对预算进行调整，而在这个过程中，以往法律规定较为模糊。
    现在，四审稿弥补了这块空白，其第六十八条明确，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。该部分在现行法律中从未涉及，属于新增加部分。
    财税专家李文海告诉《每日经济新闻》记者，四审稿显然更符合目前国家治理的改进方向，给地方自由调整戴上了“紧箍咒”。
    预算调整方案的审批力度也更加严格，较以往增加一道初审外，还严格规定方案初审必须在30日前报本级人大常委会。
    此外，现行法律规定：不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门规定报经批准。而四审稿中则表述为“严格控制不同预算科目预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，必须按照国务院财政部门规定办理。
    李文海说，这不属于增加部分而属于强化部分，但意图很明显，就是把政府的财政行使权严格框定在预算范畴内，保证预算的权威性。“人大批准的预算，不只是钱的总额，更关键就在于钱的流向，而如果调剂使用频频，那预算的意义就大打折扣了。”
    违规执行预算将加大惩戒
    预算法草案四审稿大篇幅细化决算审查重点，并且越来越具体。
    四审稿明确各级人大重点审查内容十二项，这与三审稿项数一致，但第二项中三审稿仅提到审查支出政策实施情况和重点支出的使用情况，四审稿加列“重大项目资金的使用及绩效情况”。#p#分页标题#e#
    第七项中，三审稿表述为：经批准举借债务的规模、结构、使用等情况。四审稿在此基础上，增加的一个审查重点是“偿还”。第十项中，三审稿规定的审查重点是超收收入安排情况，四审稿在这句话后增添“预算稳定调节基金的规模和使用情况”。
    李文海分析说，从现行法律到三审稿，再至四审稿，可以看出国家对政府财政绩效的要求越来越趋严格，这体现在职能履行效率是否高和资金使用是否透明公开。
违规执行预算会怎样？答案是受到惩戒，而且力度不断升级。各级政府负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员将被追责。
    四审稿第九十二条提到各级政府出现“未按照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”等六项行为之一，将对相关责任人追究行政责任。
    第九十三条各级政府出现“违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”等六项行为之一相关责任人将依法给予降级、撤职、开除的处分。
    第九十四条明确，各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保等行为出现，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
    李文海说，这就将地方主政者的官帽子与其对预算尊重和严谨执行直接挂钩，可预见，大规模举债，私设小金库的情况会大幅减少。
    来源：每日经济新闻